國辦發〔2021〕7号

       草(cǎo)原是我國重要的(de)生态系統和(hé)自然資源，在維護國家生态安全、邊疆穩定、民族團結和(hé)促進經濟社會可(kě)持續發展、農牧民增收等方面具有基礎性、戰略性作用(yòng)。黨的(de)十八大(dà)以來(lái)，草(cǎo)原保護修複工作取得(de)顯著成效，草(cǎo)原生态持續惡化(huà)的(de)狀況得(de)到初步遏制，部分(fēn)地區(qū)草(cǎo)原生态明(míng)顯恢複。但當前我國草(cǎo)原生态系統整體仍較脆弱，保護修複力度不夠、利用(yòng)管理(lǐ)水(shuǐ)平不高(gāo)、科技支撐能力不足、草(cǎo)原資源底數不清等問題依然突出，草(cǎo)原生态形勢依然嚴峻。爲進一步加強草(cǎo)原保護修複，加快(kuài)推進生态文明(míng)建設，經國務院同意，現提出以下(xià)意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想爲指導，全面貫徹黨的(de)十九大(dà)和(hé)十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習(xí)近平生态文明(míng)思想，堅持綠水(shuǐ)青山就是金山銀山、山水(shuǐ)林(lín)田湖草(cǎo)是一個(gè)生命共同體，按照(zhào)節約優先、保護優先、自然恢複爲主的(de)方針，以完善草(cǎo)原保護修複制度、推進草(cǎo)原治理(lǐ)體系和(hé)治理(lǐ)能力現代化(huà)爲主線，加強草(cǎo)原保護管理(lǐ)，推進草(cǎo)原生态修複，促進草(cǎo)原合理(lǐ)利用(yòng)，改善草(cǎo)原生态狀況，推動草(cǎo)原地區(qū)綠色發展，爲建設生态文明(míng)和(hé)美(měi)麗中國奠定重要基礎。

　　（二）工作原則。

　　堅持尊重自然，保護優先。遵循順應生态系統演替規律和(hé)内在機理(lǐ)，促進草(cǎo)原休養生息，維護自然生态系統安全穩定。宜林(lín)則林(lín)、宜草(cǎo)則草(cǎo)，林(lín)草(cǎo)有機結合。把保護草(cǎo)原生态放在更加突出的(de)位置，全面維護和(hé)提升草(cǎo)原生态功能。

　　堅持系統治理(lǐ)，分(fēn)區(qū)施策。采取綜合措施全面保護、系統修複草(cǎo)原生态系統，同時(shí)注重因地制宜、突出重點，增強草(cǎo)原保護修複的(de)系統性、針對(duì)性、長(cháng)效性。

　　堅持科學利用(yòng)，綠色發展。正确處理(lǐ)保護與利用(yòng)的(de)關系，在保護好草(cǎo)原生态的(de)基礎上，科學利用(yòng)草(cǎo)原資源，促進草(cǎo)原地區(qū)綠色發展和(hé)農牧民增收。

　　堅持政府主導，全民參與。明(míng)确地方各級人(rén)民政府保護修複草(cǎo)原的(de)主導地位，落實林(lín)（草(cǎo)）長(cháng)制，充分(fēn)發揮農牧民的(de)主體作用(yòng)，積極引導全社會參與草(cǎo)原保護修複。

　　（三）主要目标。到2025年，草(cǎo)原保護修複制度體系基本建立，草(cǎo)畜矛盾明(míng)顯緩解，草(cǎo)原退化(huà)趨勢得(de)到根本遏制，草(cǎo)原綜合植被蓋度穩定在57%左右，草(cǎo)原生态狀況持續改善。到2035年，草(cǎo)原保護修複制度體系更加完善，基本實現草(cǎo)畜平衡，退化(huà)草(cǎo)原得(de)到有效治理(lǐ)和(hé)修複，草(cǎo)原綜合植被蓋度穩定在60%左右，草(cǎo)原生态功能和(hé)生産功能顯著提升，在美(měi)麗中國建設中的(de)作用(yòng)彰顯。到本世紀中葉，退化(huà)草(cǎo)原得(de)到全面治理(lǐ)和(hé)修複，草(cǎo)原生态系統實現良性循環，形成人(rén)與自然和(hé)諧共生的(de)新格局。

　　二、工作措施

　　（四）建立草(cǎo)原調查體系。完善草(cǎo)原調查制度，整合優化(huà)草(cǎo)原調查隊伍，健全草(cǎo)原調查技術标準體系。在第三次全國國土調查基礎上，适時(shí)組織開展草(cǎo)原資源專項調查，全面查清草(cǎo)原類型、權屬、面積、分(fēn)布、質量以及利用(yòng)狀況等底數，建立草(cǎo)原管理(lǐ)基本檔案。（自然資源部、國家林(lín)草(cǎo)局負責）

　　（五）健全草(cǎo)原監測評價體系。建立完善草(cǎo)原監測評價隊伍、技術和(hé)标準體系。加強草(cǎo)原監測網絡建設，充分(fēn)利用(yòng)遙感衛星等數據資源，構建空天地一體化(huà)草(cǎo)原監測網絡，強化(huà)草(cǎo)原動态監測。健全草(cǎo)原監測評價數據彙交、定期發布和(hé)信息共享機制。加強草(cǎo)原統計，完善草(cǎo)原統計指标和(hé)方法。（國家林(lín)草(cǎo)局、自然資源部、生态環境部、國家統計局等按職責分(fēn)工負責）

　　（六）編制草(cǎo)原保護修複利用(yòng)規劃。按照(zhào)因地制宜、分(fēn)區(qū)施策的(de)原則，依據國土空間規劃，編制全國草(cǎo)原保護修複利用(yòng)規劃，明(míng)确草(cǎo)原功能分(fēn)區(qū)、保護目标和(hé)管理(lǐ)措施。合理(lǐ)規劃牧民定居點，防止出現定居點周邊草(cǎo)原退化(huà)問題。地方各級人(rén)民政府要依據上一級規劃，編制本行政區(qū)域草(cǎo)原保護修複利用(yòng)規劃并組織實施。（國家林(lín)草(cǎo)局、自然資源部、生态環境部等按職責分(fēn)工負責）

　　（七）加大(dà)草(cǎo)原保護力度。落實基本草(cǎo)原保護制度，把維護國家生态安全、保障草(cǎo)原畜牧業健康發展所需最基本、最重要的(de)草(cǎo)原劃定爲基本草(cǎo)原，實施更加嚴格的(de)保護和(hé)管理(lǐ)，确保基本草(cǎo)原面積不減少、質量不下(xià)降、用(yòng)途不改變。嚴格落實生态保護紅線制度和(hé)國土空間用(yòng)途管制制度。加大(dà)執法監督力度，建立健全草(cǎo)原聯合執法機制，嚴厲打擊、堅決遏制各類非法擠占草(cǎo)原生态空間、亂開濫墾草(cǎo)原等行爲。建立健全草(cǎo)原執法責任追究制度，嚴格落實草(cǎo)原生态環境損害賠償制度。加強礦藏開采、工程建設等征占用(yòng)草(cǎo)原審核審批管理(lǐ)，強化(huà)源頭管控和(hé)事中事後監管。依法規範規模化(huà)養殖場(chǎng)等設施建設占用(yòng)草(cǎo)原行爲。完善落實禁牧休牧和(hé)草(cǎo)畜平衡制度，依法查處超載過牧和(hé)禁牧休牧期違規放牧行爲。組織開展草(cǎo)畜平衡示範縣建設，總結推廣實現草(cǎo)畜平衡的(de)經驗和(hé)模式。（國家林(lín)草(cǎo)局、自然資源部、生态環境部、農業農村(cūn)部等按職責分(fēn)工負責）

　　（八）完善草(cǎo)原自然保護地體系。整合優化(huà)建立草(cǎo)原類型自然保護地，實行整體保護、差别化(huà)管理(lǐ)。開展自然保護地自然資源确權登記，在自然保護地核心保護區(qū)，原則上禁止人(rén)爲活動；在自然保護地一般控制區(qū)和(hé)草(cǎo)原自然公園，實行負面清單管理(lǐ)，規範生産生活和(hé)旅遊等活動，增強草(cǎo)原生态系統的(de)完整性和(hé)連通(tōng)性，爲野生動植物(wù)生存繁衍留下(xià)空間，有效保護生物(wù)多(duō)樣性。（國家林(lín)草(cǎo)局、自然資源部、生态環境部等按職責分(fēn)工負責）

　　（九）加快(kuài)推進草(cǎo)原生态修複。實施草(cǎo)原生态修複治理(lǐ)，加快(kuài)退化(huà)草(cǎo)原植被和(hé)土壤恢複，提升草(cǎo)原生态功能和(hé)生産功能。在嚴重超載過牧地區(qū)，采取禁牧封育、免耕補播、松土施肥、鼠蟲害防治等措施，促進草(cǎo)原植被恢複。對(duì)已墾草(cǎo)原，按照(zhào)國務院批準的(de)範圍和(hé)規模，有計劃地退耕還(hái)草(cǎo)。在水(shuǐ)土條件适宜地區(qū)，實施退化(huà)草(cǎo)原生态修複，鼓勵和(hé)支持人(rén)工草(cǎo)地建設，恢複提升草(cǎo)原生産能力，支持優質儲備飼草(cǎo)基地建設，促進草(cǎo)原生态修複與草(cǎo)原畜牧業高(gāo)質量發展有機融合。強化(huà)草(cǎo)原生物(wù)災害監測預警，加強草(cǎo)原有害生物(wù)及外來(lái)入侵物(wù)種防治，不斷提高(gāo)綠色防治水(shuǐ)平。完善草(cǎo)原火災突發事件應急預案，加強草(cǎo)原火情監測預警和(hé)火災防控。健全草(cǎo)原生态保護修複監管制度。（國家林(lín)草(cǎo)局、自然資源部、應急部、生态環境部、農業農村(cūn)部等按職責分(fēn)工負責）

　　（十）統籌推進林(lín)草(cǎo)生态治理(lǐ)。按照(zhào)山水(shuǐ)林(lín)田湖草(cǎo)整體保護、系統修複、綜合治理(lǐ)的(de)要求和(hé)宜林(lín)則林(lín)、宜草(cǎo)則草(cǎo)、宜荒則荒的(de)原則，統籌推進森林(lín)、草(cǎo)原保護修複和(hé)荒漠化(huà)治理(lǐ)。在幹旱半幹旱地區(qū)，堅持以水(shuǐ)定綠，采取以草(cǎo)灌爲主、林(lín)草(cǎo)結合方式恢複植被，增強生态系統穩定性。在林(lín)草(cǎo)交錯地帶，營造林(lín)草(cǎo)複合植被，避免過分(fēn)強調集中連片和(hé)高(gāo)密度造林(lín)。在森林(lín)區(qū)，适當保留林(lín)間和(hé)林(lín)緣草(cǎo)地，形成林(lín)地、草(cǎo)地鑲嵌分(fēn)布的(de)複合生态系統。在草(cǎo)原區(qū)，對(duì)生态系統脆弱、生态區(qū)位重要的(de)退化(huà)草(cǎo)原，加強生态修複和(hé)保護管理(lǐ)，鞏固生态治理(lǐ)成果。研究設置林(lín)草(cǎo)覆蓋率指标，用(yòng)于考核評價各地生态建設成效。（國家林(lín)草(cǎo)局負責）

　　（十一）大(dà)力發展草(cǎo)種業。建立健全國家草(cǎo)種質資源保護利用(yòng)體系，鼓勵地方開展草(cǎo)種質資源普查，建立草(cǎo)種質資源庫、資源圃及原生境保護爲一體的(de)保存體系，完善草(cǎo)種質資源收集保存、評價鑒定、創新利用(yòng)和(hé)信息共享的(de)技術體系。加強優良草(cǎo)種特别是優質鄉土草(cǎo)種選育、擴繁、儲備和(hé)推廣利用(yòng)，不斷提高(gāo)草(cǎo)種自給率，滿足草(cǎo)原生态修複用(yòng)種需要。完善草(cǎo)品種審定制度，加強草(cǎo)種質量監管。（國家林(lín)草(cǎo)局負責）

　　（十二）合理(lǐ)利用(yòng)草(cǎo)原資源。牧區(qū)要以實現草(cǎo)畜平衡爲目标，優化(huà)畜群結構，控制放牧牲畜數量，提高(gāo)科學飼養和(hé)放牧管理(lǐ)水(shuǐ)平，減輕天然草(cǎo)原放牧壓力。半農半牧區(qū)要因地制宜建設多(duō)年生人(rén)工草(cǎo)地，發展适度規模經營。農區(qū)要結合退耕還(hái)草(cǎo)、草(cǎo)田輪作等工作，大(dà)力發展人(rén)工草(cǎo)地，提高(gāo)飼草(cǎo)供給能力，發展規模化(huà)、标準化(huà)養殖。加快(kuài)轉變傳統草(cǎo)原畜牧業生産方式，優化(huà)牧區(qū)、半農半牧區(qū)和(hé)農區(qū)資源配置，推行“牧區(qū)繁育、農區(qū)育肥”等生産模式，提高(gāo)資源利用(yòng)效率。發展現代草(cǎo)業，支持草(cǎo)産品加工業發展，建立完善草(cǎo)産品質量标準體系。強化(huà)農牧民培訓，提升科學保護、合理(lǐ)利用(yòng)草(cǎo)原的(de)能力水(shuǐ)平。（農業農村(cūn)部、國家林(lín)草(cǎo)局等按職責分(fēn)工負責）

　　（十三）完善草(cǎo)原承包經營制度。加快(kuài)推進草(cǎo)原确權登記頒證。牧區(qū)半牧區(qū)要著(zhe)重解決草(cǎo)原承包地塊四至不清、證地不符、交叉重疊等問題。草(cǎo)原面積較小、零星分(fēn)布地區(qū)，要因地制宜采取靈活多(duō)樣方式落實完善草(cǎo)原承包經營制度，明(míng)确責任主體。加強草(cǎo)原承包經營管理(lǐ)，明(míng)确所有權、使用(yòng)權，穩定承包權，放活經營權。規範草(cǎo)原經營權流轉，引導鼓勵按照(zhào)放牧系統單元實行合作經營，提高(gāo)草(cǎo)原合理(lǐ)經營利用(yòng)水(shuǐ)平。在落實草(cǎo)原承包經營制度和(hé)規範經營權流轉時(shí)，要充分(fēn)考慮草(cǎo)原生态系統的(de)完整性，防止草(cǎo)原碎片化(huà)。（國家林(lín)草(cǎo)局、自然資源部等按職責分(fēn)工負責）

　　（十四）穩妥推進國有草(cǎo)原資源有償使用(yòng)制度改革。合理(lǐ)确定國有草(cǎo)原有償使用(yòng)範圍。由農村(cūn)集體經濟組織成員(yuán)實行家庭或者聯戶承包經營使用(yòng)的(de)國有草(cǎo)原，不納入有償使用(yòng)範圍，但需要明(míng)确使用(yòng)者保護草(cǎo)原的(de)義務。應簽訂協議(yì)明(míng)确國有草(cǎo)原所有權代理(lǐ)行使主體和(hé)使用(yòng)權人(rén)并落實雙方權利義務。探索創新國有草(cǎo)原所有者權益的(de)有效實現形式，國有草(cǎo)原所有權代理(lǐ)行使主體以租金、特許經營費、經營收益分(fēn)紅等方式收取有償使用(yòng)費，并建立收益分(fēn)配機制。将有償使用(yòng)情況納入年度國有資産報告。（國家林(lín)草(cǎo)局、自然資源部、國家發展改革委、财政部等按職責分(fēn)工負責）

　　（十五）推動草(cǎo)原地區(qū)綠色發展。科學推進草(cǎo)原資源多(duō)功能利用(yòng)，加快(kuài)發展綠色低碳産業，努力拓寬農牧民增收渠道。充分(fēn)發揮草(cǎo)原生态和(hé)文化(huà)功能，打造一批草(cǎo)原旅遊景區(qū)、度假地和(hé)精品旅遊線路，推動草(cǎo)原旅遊和(hé)生态康養産業發展。引導支持草(cǎo)原地區(qū)低收入人(rén)口通(tōng)過參與草(cǎo)原保護修複增加收入。（國家林(lín)草(cǎo)局、文化(huà)和(hé)旅遊部、國家鄉村(cūn)振興局等按職責分(fēn)工負責）

　　三、保障措施

　　（十六）提升科技支撐能力。通(tōng)過國家科技計劃，支持草(cǎo)原科技創新，開展草(cǎo)原保護修複重大(dà)問題研究，盡快(kuài)在退化(huà)草(cǎo)原修複治理(lǐ)、生态系統重建、生态服務價值評估、智慧草(cǎo)原建設等方面取得(de)突破，著(zhe)力解決草(cǎo)原保護修複科技支撐能力不足問題。加強草(cǎo)品種選育、草(cǎo)種生産、退化(huà)草(cǎo)原植被恢複、人(rén)工草(cǎo)地建設、草(cǎo)原有害生物(wù)防治等關鍵技術和(hé)裝備研發推廣。建立健全草(cǎo)原保護修複技術标準體系。加強草(cǎo)原學科建設和(hé)高(gāo)素質專業人(rén)才培養。加強草(cǎo)原重點實驗室、長(cháng)期科研基地、定位觀測站、創新聯盟等平台建設，構建産學研推用(yòng)協調機制，提高(gāo)草(cǎo)原科技成果轉化(huà)效率。加強草(cǎo)原保護修複國際合作與交流，積極參與全球生态治理(lǐ)。（科技部、教育部、國家林(lín)草(cǎo)局等按職責分(fēn)工負責）

　　（十七）完善法律法規體系。加快(kuài)推動草(cǎo)原法修改，研究制定基本草(cǎo)原保護相關規定，推動地方性法規制修訂，健全草(cǎo)原保護修複制度體系。加大(dà)草(cǎo)原法律法規貫徹實施力度，建立健全違法舉報、案件督辦等機制，依法打擊各類破壞草(cǎo)原的(de)違法行爲。完善草(cǎo)原行政執法與刑事司法銜接機制，依法懲治破壞草(cǎo)原的(de)犯罪行爲。（國家林(lín)草(cǎo)局、自然資源部、生态環境部、司法部、公安部等按職責分(fēn)工負責）

　　（十八）加大(dà)政策支持力度。建立健全草(cǎo)原保護修複财政投入保障機制，加大(dà)中央财政對(duì)重點生态功能區(qū)轉移支付力度。健全草(cǎo)原生态保護補償機制。地方各級人(rén)民政府要把草(cǎo)原保護修複及相關基礎設施建設納入基本建設規劃，加大(dà)投入力度，完善補助政策。探索開展草(cǎo)原生态價值評估和(hé)資産核算(suàn)。鼓勵金融機構創設适合草(cǎo)原特點的(de)金融産品，強化(huà)金融支持。鼓勵地方探索開展草(cǎo)原政策性保險試點。鼓勵社會資本設立草(cǎo)原保護基金，參與草(cǎo)原保護修複。（國家林(lín)草(cǎo)局、國家發展改革委、财政部、自然資源部、生态環境部、農業農村(cūn)部、水(shuǐ)利部、人(rén)民銀行、銀保監會等按職責分(fēn)工負責）

　　（十九）加強管理(lǐ)隊伍建設。進一步整合加強、穩定壯大(dà)基層草(cǎo)原管理(lǐ)和(hé)技術推廣隊伍，提升監督管理(lǐ)和(hé)公共服務能力。重點草(cǎo)原地區(qū)要強化(huà)草(cǎo)原監管執法，加強執法人(rén)員(yuán)培訓，提升執法監督能力。加強草(cǎo)原管護員(yuán)隊伍建設管理(lǐ)，充分(fēn)發揮作用(yòng)。支持社會化(huà)服務組織發展，充分(fēn)發揮草(cǎo)原專業學會、協會等社會組織在政策咨詢、信息服務、科技推廣、行業自律等方面作用(yòng)。（國家林(lín)草(cǎo)局、自然資源部、人(rén)力資源社會保障部、民政部等按職責分(fēn)工負責）

　　四、組織領導

　　（二十）加強對(duì)草(cǎo)原保護修複工作的(de)領導。地方各級人(rén)民政府要進一步提高(gāo)認識，切實把草(cǎo)原保護修複工作擺在重要位置，加強組織領導，周密安排部署，确保取得(de)實效。省級人(rén)民政府對(duì)本行政區(qū)域草(cǎo)原保護修複工作負總責，實行市（地、州、盟）、縣（市、區(qū)、旗）人(rén)民政府目标責任制。要把草(cǎo)原承包經營、基本草(cǎo)原保護、草(cǎo)畜平衡、禁牧休牧等制度落實情況納入地方各級人(rén)民政府年度目标考核，細化(huà)考核指标，壓實地方責任。

　　（二十一）落實部門責任。各有關部門要根據職責分(fēn)工，認真做(zuò)好草(cǎo)原保護修複相關工作。各級林(lín)業和(hé)草(cǎo)原主管部門要适應生态文明(míng)體制改革新形勢，進一步轉變職能，切實加強對(duì)草(cǎo)原保護修複工作的(de)管理(lǐ)、服務和(hé)監督，及時(shí)研究解決重大(dà)問題。

　　（二十二）引導全社會關心支持草(cǎo)原事業發展。深入開展草(cǎo)原普法宣傳和(hé)科普活動，廣泛宣傳草(cǎo)原的(de)重要生态、經濟、社會和(hé)文化(huà)功能，不斷增強全社會關心關愛(ài)草(cǎo)原和(hé)依法保護草(cǎo)原的(de)意識，夯實加強草(cǎo)原保護修複的(de)群衆基礎。充分(fēn)發揮種草(cǎo)護草(cǎo)在國土綠化(huà)中的(de)重要作用(yòng)，積極動員(yuán)社會組織和(hé)群衆參與草(cǎo)原保護修複。